TAR Toscana, Firenze, Sez. I, 15 ottobre 2019, n. 1356

L’inizio dell’azione disciplinare deve collegarsi non a qualsivoglia e generica conoscenza di fatti che possano essere in astratto qualificati come illeciti disciplinari, ma richiede una completa ed esauriente cognizione delle condizioni di ambiente e di lavoro in cui si è verificata la condotta suscettibile di sanzione, nonché un preliminare “iter” valutativo sulla sua riconduzione in talune delle numerose ipotesi di illecito prefigurate dal codice disciplinare. Si tratta di regola di garanzia non solo dell’ufficio che esercita l’azione disciplinare – che non deve essere esposto a contestazione per la genericità degli addebiti ascritti – ma dello stesso inquisito che deve essere posto in condizione di esercitare il diritto di difesa su un ben definito quadro accusatorio” (vedi Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 maggio 2008, n. 2599).

N. 01356/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00135/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 135 del 2019, proposto da 
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], rappresentato e difeso dagli avvocati [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Chiti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Chiti in Firenze, via [#OMISSIS#] il Magnifico, 83; 
contro
Università degli Studi di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Serena [#OMISSIS#], [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] in Firenze, Rettorato – piazza San [#OMISSIS#] n. 4;
per l’annullamento
– della Delibera del Consiglio di Amministrazione n. 1446/2018, prot. n. 0224831 del 28.12.2018, adottato all’Adunanza del 21.12.2018 e del Decreto Rettore n. 1808, prot. n. 223309, del 21.12.2018, con i quali è stata inflitta al ricorrente la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per la durata di 1 mese a decorrere dal 1 febbraio 2019 fino al 28 febbraio 2019, atti comunicati in data 2.1.2019;
– di ogni atto presupposto, connesso o conseguente, ancorché ignoto al ricorrente, ed in particolare:
– della nota prot. n. 108566 del 2.7.2018 concernente la contestazione degli addebiti disciplinari;
– della nota prot. n. 122056 del 25.7.2018 con la quale il Rettore ha trasmesso gli atti al Collegio di disciplina;
– del parere del Collegio di disciplina, adottato nella seduta del 7.12.2018.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 il consigliere [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il ricorrente è Professore associato di Tecniche delle costruzioni presso l’Università degli Studi di Firenze, assegnato al Dipartimento di ingegneria civile e ambientale (DICEA); è stato in regime di tempo pieno, dal novembre 2012 all’ottobre del 2017.
Con deliberazione del Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Firenze 28 dicembre 2018 n. 1446/2018, prot. n. 0224831 gli era inflitta la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per la durata di 1 mese a decorrere dal 1° febbraio 2019 e fino al 28 febbraio 2019; di conseguenza, con decreto 21 dicembre 2018 n. 1808 prot. 223309, il Rettore concedeva allo stesso un assegno alimentare per la durata del periodo di sospensione e disponeva gli adempimenti conseguenti alla sanzione disciplinare.
A base della sanzione disciplinare inflitta al ricorrente erano gli esiti dell’indagine cd. “Magistri” della Guardia di Finanza che avevano evidenziato alcune supposte violazioni della previsione dell’art. 6, 10° comma della l. 30 dicembre 2010, n. 240 in materia di attività consentite ai docenti universitari a tempo pieno; in particolare, al ricorrente era imputato, all’esito del procedimento disciplinare (la contestazione iniziale era, infatti, ben più ampia), di aver svolto due consulenze in favore dell’Ing. Amini e del Sig. Fantoni che, non richiedendo <<competenze e conoscenze maggiorate rispetto a quelle possedute da altri professionisti e tecnici operanti in regime di libera professione>>, non assumerebbero carattere “scientifico”, ma professionale (così incorrendo nel divieto di legge).
Gli atti sopra richiamati erano impugnati dal ricorrente, unitamente a tutti gli atti del procedimento disciplinare, sulla base di censure di: 1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 103, l. 3/1957; dell’art. 10 l. 240/2010; dell’art. 28 dello Statuto dell’Università degli Studi di Firenze; dell’art. 16 del Regolamento di Ateneo dei Dipartimenti, emanato con d.r. 621/2012 e ss. mm.; del Regolamento sul Servizio ispettivo di Ateneo, emanato con d.r. 677/2013; del regolamento in materia di incompatibilità e di autorizzazioni ad incarichi retribuiti per il personale docente e ricercatore, emanato con d.r. n. 693/2011 e ss.mm.; del regolamento relativo all’istituzione e al funzionamento del Collegio di disciplina dell’Università di Firenze, adottato con d.r. n. 961/2012; tardività della contestazione disciplinare; 2) violazione e/o falsa applicazione degli art. 60 e ss. d.p.r. n. 3/1957; dell’art. 11 d.p.r. n. 382/1980, dell’art. 6, comma 10, l.n. 240/2010; degli art. 3 e 4 del Regolamento in materia di incompatibilità e di autorizzazioni ad incarichi retribuiti per il personale docente e ricercatore dell’Università degli Studi di Firenze, emanato con d.r. n. 693/2011 e ss.mm. (d.r. n. 676/2013 e d.r. n. 1204/2014), eccesso di potere per carenza istruttoria e di motivazione, difetto dei presupposti di fatto e di diritto; 3) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 l.n. 240/2010; dell’art. 28 dello statuto dell’Università degli Studi di Firenze; dell’art. 16 del regolamento di Ateneo dei Dipartimenti, emanato con d.r. n. 621/2012 e ss. mm.; del Regolamento sul servizio ispettivo di Ateneo, emanato con d.r. n. 677/2013; del Regolamento in materia di incompatibilità e di autorizzazioni ad incarichi retribuiti per il personale docente e ricercatore emanato con d.r. n. 693/2011 e ss.mm.; del regolamento relativo all’istituzione e al funzionamento del Collegio di disciplina dell’Università di Firenze, adottato con d.r. n. 961/2012, eccesso di potere per difetto dei presupposti di fatto e di diritto, carenza istruttoria e motivazionale, violazione del principio di affidamento; 4) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 87 e 89, r.d. n. 1592/1933, del Regolamento di Ateneo relativo all’istituzione e al funzionamento del Collegio di disciplina dell’Università di Firenze, adottato con d.r. n. 961/2012, eccesso di potere per difetto dei presupposti di fatto e di diritto, violazione del principio di proporzionalità.
Si costituiva in giudizio l’Università degli Studi di Firenze, controdeducendo sul merito del ricorso.
Con ordinanza 20 febbraio 2019, n. 134, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare proposta con il ricorso.
Il ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto.
Come già rilevato in sede cautelare, risulta, infatti, assolutamente fondato ed assorbente, <<alla luce delle comunicazioni relative agli incarichi professionali regolarmente inviate dal ricorrente all’Amministrazione di appartenenza già nel 2014, della descrizione degli elementi essenziali della prestazioni professionali contenuta nelle dette comunicazioni e della sostanziale mancata allegazione, da parte dell’Amministrazione resistente, di reali elementi idonei ad una diversa ricostruzione degli incarichi professionali desumibili dagli atti dell’inchiesta penale>> (T.A.R. Toscana, sez. I, ord. 20 febbraio 2019, n. 134), il primo motivo di ricorso relativo alla tardività della contestazione disciplinare.
La conclusione merita di essere mantenuta anche alla luce delle successive considerazioni svolte dalle parti e nella logica di maggiore approfondimento propria della fase della decisione del merito del ricorso.
Per quello che riguarda il quadro normativo, l’art. 10, 2° comma della l. 30 dicembre 2010, n. 240 (norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario) contiene, per quello che riguarda l’instaurazione del procedimento disciplinare nei confronti del personale docente universitario, una previsione dal seguente tenore: <<l’’avvio del procedimento disciplinare spetta al rettore che, per ogni fatto che possa dar luogo all’irrogazione di una sanzione più grave della censura tra quelle previste dall’articolo 87 del testo unico delle leggi sull’istruzione superiore di cui al regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592, entro trenta giorni dal momento della conoscenza dei fatti, trasmette gli atti al collegio di disciplina, formulando motivata proposta>>.
Con tutta evidenza, si tratta di un termine che deve essere considerato perentorio (in questo senso si veda, implicitamente, T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 20 novembre 2018, n. 2406, più oltre citata), proprio per la sua fondamentale incidenza sul diritto di difesa del dipendente sottoposto a procedimento disciplinare e sull’”equilibrio complessivo” del procedimento disciplinare.
Per di più, ma con formulazione sicuramente più foriera di dubbi applicativi, l’art. 3, 1° comma del Regolamento Collegio di Disciplina dell’Università degli Studi di Firenze, adottato con d.R. 17 ottobre 2012 n. 961 dispone che il Rettore disponga <<immediatamente>> l’avvio del procedimento, contestando gli addebiti all’incolpato e concludendo la fase preliminare del procedimento disciplinare sempre entro il termine perentorio di trenta giorni; con tutta evidenza, si tratta di una previsione che non sposta di molto i termini del problema, assumendo indubbia preminenza l’obbligo del rispetto del termine perentorio di trenta giorni << dal momento della conoscenza dei fatti>> al deferimento al Collegio di disciplina previsto dall’art. 10, 2° comma della l. 30 dicembre 2010.
Per quello che riguarda la problematica del momento iniziale di decorrenza del detto termine, il Collegio di disciplina dell’Università di Firenze ha ritenuto di poter concludere per l’irrilevanza delle comunicazioni degli incarichi professionali espletati inviate dal ricorrente nel 2014, <<in quanto ciò che rileva è il momento in cui la notizia del fatto viene a conoscenza del titolare dell’azione disciplinare, vale a dire a conoscenza del Rettore, che pertanto ha esercitato l’azione appena raggiunto dalla notizia>>; in buona sostanza, il momento di conoscenza della notitia criminis disciplinare, non dovrebbe essere riportato, secondo la prospettazione dell’Amministrazione resistente, al momento in cui il ricorrente ha portato a conoscenza degli Organi universitari lo svolgimento delle due consulenze (presuntamente) non consentite, ma al diverso momento (precisamente, al 18 giugno 2018) in cui il Dipartimento della Funzione Pubblica ha trasmesso al Direttore Generale dell’Università di Firenze un resoconto parziale degli esiti dell’indagine “Magistri”, così rendendo possibile la contestazione (poi effettuata il 7 luglio 2018, con la ricezione da parte del ricorrente della nota 2 luglio 2018, prot. n. 108566) ed il successivo svolgimento del procedimento disciplinare.
Con riferimento al momento a quo di decorrenza del termine di cui all’art. 10, 2° comma della l. 30 dicembre 2010, la Sezione ritiene però di poter condividere il diverso orientamento giurisprudenziale che ha riportato il detto momento alla conoscenza della notitia criminis disciplinare da parte dell’Università e non dell’organo deputato all’esercizio dell’azione disciplinare: <<il punto dirimente della questione attiene pertanto alla determinazione del dies a quo da cui far decorrere il termine di trenta giorni concessi al Rettore per avviare il procedimento disciplinare, in relazione all’inciso “entro trenta giorni dal momento della conoscenza dei fatti” contenuto nella norma: occorre cioè stabilire se il “momento della conoscenza dei fatti” si identifichi nel momento in cui al Rettore venga comunicata l’esistenza della notitia criminis disciplinare, anche se da tempo conosciuta dall’Amministrazione (tesi sostenuta dall’Università); o se, invece, tale momento coincida con quello in cui appunto l’Amministrazione (e non la persona del rettore) ha piena e formale contezza della condotta ritenuta rilevante sotto il profilo disciplinare, per cui è da tale momento che comincerebbe a decorrere il termine di trenta giorni concesso al Rettore (unico organo competente) per avviare formalmente il procedimento disciplinare (tesi sostenuta da parte ricorrente).
Ritiene il Collegio che questa seconda interpretazione sia più rispondente alla ratio ispiratrice della norma che ricollega l’esercizio del potere disciplinare al rispetto dei principi della certezza del diritto e della tempestività della contestazione onde garantire adeguatamente il diritto di difesa del dipendente; corollario di tale principio è che la definizione del procedimento (avvio e conclusione) sia contingentata entro termini perentori, proprio perché il dilatarsi dei tempi affievolisce i ricordi e rende difficile il reperimento delle prove e, dunque, riduce la capacità del dipendente di difendersi efficacemente.
Viceversa, a ritenere che il termine di avvio del procedimento cominci a decorrere dal momento in cui la notizia dell’illecito disciplinare viene trasmessa al Rettore – ignorando il momento in cui essa è stata acquisita dall’amministrazione tramite persona qualificata … – significherebbe eludere detti principi e rendere indeterminato il termine di avvio del procedimento, atteso che la notizia dell’illecito disciplinare potrebbe in tal modo essere trasmessa al Rettore in tempi assolutamente non compatibili con i principi dell’immediatezza che devono presiedere l’azione disciplinare (anche a distanza di mesi)>> (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 20 novembre 2018, n. 2406).
Del resto, non occorrono molte parole per rilevare come l’interpretazione proposta dall’Università degli Studi di Firenze finirebbe per dare vita ad una sostanziale elusione del termine perentorio di cui all’art. 10, 2° comma della l. 30 dicembre 2010 e a procedimenti instaurati a distanza di molto tempo dai fatti, con evidente lesione del diritto del dipendente sottoposto a procedimento disciplinare di difendersi efficacemente.
Nessuna rilevanza può poi essere attribuita alla giurisprudenza relativa al lavoro pubblico privatizzato citata dalla difesa dell’Università di Firenze che si riferisce ad un diverso sistema (quello previsto dall’art. 55-bis, 4° comma del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) che prevede anche un diverso (ed ulteriore) termine per la trasmissione della notitia criminis disciplinare <<all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari>>, così rendendo impossibile l’effetto di elusione dei termini sopra richiamato.
Del pari irrilevanti ai fini che ci occupano risultano poi le considerazioni relative alla possibile paralisi dell’azione disciplinare che potrebbe derivare da uffici eccessivamente lenti nella trasmissione della notitia criminis disciplinare al Rettore; si tratta, infatti, di una problematica (pur sempre reale e da non sottovalutare) che deve essere risolta attraverso l’esercizio dell’azione disciplinare nei confronti dei responsabili dell’inerzia (fattispecie oggi tipizzata, per il lavoro pubblico privatizzato, dall’art. 55-sexies, 3° comma del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) e non attraverso l’elusione di fondamentali garanzie del procedimento disciplinare.
Per quello che riguarda poi i contenuti della notitia criminis disciplinare idonea a determinare la decorrenza del termine, la giurisprudenza sopra richiamata ha condivisibilmente rilevato che <<l’inizio dell’azione disciplinare deve collegarsi non a qualsivoglia e generica conoscenza di fatti che possano essere in astratto qualificati come illeciti disciplinari, ma richiede una completa ed esauriente cognizione delle condizioni di ambiente e di lavoro in cui si è verificata la condotta suscettibile di sanzione, nonché un preliminare “iter” valutativo sulla sua riconduzione in talune delle numerose ipotesi di illecito prefigurate dal codice disciplinare. Si tratta di regola di garanzia non solo dell’ufficio che esercita l’azione disciplinare – che non deve essere esposto a contestazione per la genericità degli addebiti ascritti – ma dello stesso inquisito che deve essere posto in condizione di esercitare il diritto di difesa su un ben definito quadro accusatorio” (vedi Consiglio di Stato, sez. VI, 30 maggio 2008, n. 2599)>> (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 20 novembre 2018, n. 2406).
Nel caso di specie, il ricorrente ha comunicato all’Università degli Studi di Firenze lo svolgimento degli incarichi professionali “incriminati” con due mail (precisamente, del 7 febbraio e del 10 luglio 2014) che risultano regolarmente ricevute, essendo state assunte al protocollo informatico dell’Ente; si tratta poi di due comunicazioni che recano la descrizione dell’oggetto della consulenza (lo stesso oggetto poi utilizzato dalla Commissione di disciplina ai fini delle sue valutazioni) e la durata dell’incarico, ovvero gli elementi indispensabili per procedere alla valutazione di compatibilità con la previsione dell’art. 6, 10° comma della l. 30 dicembre 2010, n. 240.
In sede di giudizio, la difesa dell’Università degli Studi di Firenze ha cercato di sminuire l’importanza delle dette comunicazioni, ritenendole, in qualche misura, troppo generiche; trattandosi però di comunicazioni in perfetta linea con la previsione dell’art. 4, 2° del Regolamento in materia di incompatibilità dell’Università nella versione vigente al momento dei fatti (che richiedeva la comunicazione solo <<della natura, dell’oggetto e della durata dell’incarico, nonché dell’articolazione temporale dell’impegno richiesto>>), risulta veramente difficile comprendere quale altro dato il ricorrente avrebbe dovuto inserire nelle comunicazioni, se non quelli previsti dallo specifico regolamento in materia emanato dalla stessa Università.
Discorso analogo con riferimento alla problematica dei destinatari delle comunicazioni; le stesse risultano, infatti, indirizzate al Rettore (evidentemente anche ai fini dell’esercizio dell’azione disciplinare) ed al Direttore del Dipartimento come previsto dal già citato art. 4, 2° del Regolamento in materia di incompatibilità dell’Università ed indirizzate (per quello che riguarda il Rettore) alla mail prevista per le autorizzazioni dall’art. 9 del già citato Regolamento e che gli uffici dell’Università indicano comunemente ai docenti che debbano effettuare dette comunicazioni (si veda, al proposito, il doc. n. 27 del deposito di parte ricorrente).
Nessuna rilevanza può poi essere attribuita ai presunti nuovi elementi desunti dall’indagine “Magistri”; l’esame della già citata nota 18 giugno 2018 del Dipartimento della Funzione Pubblica e del rapporto della Guardia di Finanza allegato evidenzia, infatti, con riferimento ai due incarichi professionali incriminati, niente di più di quanto già desumibile dalle comunicazioni effettuate nel 2014 dal ricorrente, se non alcuni elementi in questa sede irrilevanti, come il compenso percepito o i committenti.
In definitiva, il primo motivo di ricorso deve pertanto essere accolto e deve essere disposto l’annullamento di tutti atti impugnati; la rilevazione della tardività dell’esercizio dell’azione disciplinare e della conseguenziale impossibilità di rinnovare il procedimento disciplinare, esime la Sezione dall’esame delle ulteriori censure che risultano assorbite.
Le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate, come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, come da motivazione e, per l’effetto dispone l’annullamento di tutti gli atti impugnati.
Condanna l’Amministrazione resistente alla corresponsione a parte ricorrente della somma di € 3.000,00 (tremila/00), oltre ad IVA e CAP, a titolo di spese del giudizio. 
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Presidente
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere, Estensore
[#OMISSIS#] [#OMISSIS#], Consigliere
Pubblicato il 15/10/2019